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太原市民政政策理论研究成果展二

2020/02/15 来源:怒江信息港

导读

太原市民政政策理论研究成果展(二)发挥社会救助兜底保障助力扶贫脱贫工作的情况、问题与对策太原市民政局社会救助与脱贫政策研究课题组:王

太原市民政政策理论研究成果展(二)

发挥社会救助兜底保障助力扶贫脱贫工作的情况、问题与对策

太原市民政局社会救助与脱贫政策研究课题组:王龙(副调研员)、赵彬(市低保中心副主任)

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把扶贫开发工作摆到更加重要的位置,纳入“四个全面”战略布局,多次强调“已进入‘啃硬骨头、攻坚拔寨’的冲刺期”,是全面建成小康社会最艰巨的任务之一。“社会保障兜底脱贫一批”在脱贫攻坚“五个一批”中起着托底保障的重要作用,是确保一个不能少、一个不掉队,打赢攻坚战的关键举措。山西省认真贯彻落实中央精神,印发了《山西省农村低保扶贫行动方案》,统筹各类救助资源,将政府兜底保障、扶贫支持政策、社会力量参与和农村低保对象、建档立卡贫困人口自力更生相结合,形成脱贫攻坚整体合力,实现对农村贫困人口的全面扶持。

太原市作为山西省省会,全省政治、经济和文化中心,全市上下以习近平总书记扶贫开发重要战略思想为脱贫攻坚工作的根本遵循,紧紧扭住精准扶贫精准脱贫基本方略,戮力实施“六个精准”、实施“五个一批”工程,以更强的决心、更明确的思路、更严更实的要求,加大力度、加快进度推进脱贫攻坚。为全面了解我市社会救助托底保障助力精准扶贫工作开展情况,按照山西省民政厅《关于做好2017年民政重点调研课题的通知》要求,由太原市低保中心组成调研组,深入我市娄烦县和阳曲县,采用实地走访、入户调查、定量分析、召开座谈会、面对面访谈等方式,围绕贫困人口分布、致贫原因、社会救助扶贫政策落实、资金投入等几个方面进行了全面摸底,了解了两县社会救助政策落实情况和最新进展、倾听了低保对象心声和脱贫保障的想法,与基层党组织干部就社会救助助力精准扶贫进行了深入交流,多角度、多方面对太原市社会救助助力精准扶贫工作进展、存在问题、原因分析、对策建议等进行了深入而细微的调查。

一、太原市社会救助助力精准扶贫工作进展情况

太原市位于山西省中部,晋中盆地的北端,濒临汾河,三面环山,全市总面积6988平方公里,总人口431.87万人,其中城镇人口364.51万人,乡村人口67.36万人。境内辖六区三县一市,娄烦县为国定贫困县,阳曲县为省定贫困县,共有贫困村157个,截止2016年底,全市在国家建档立卡信息采集系统中符合条件的贫困人口为45708人。从分布情况看,娄烦县有33674人,占全市贫困人口的比例为73.67%,其中低保对象3339人,占比9.91%;阳曲县12034人,占全市贫困人口的比26.33%,其中低保对象2755人,占比22.9%。详见表1.

表1:太原市2016年底建档立卡贫困人口、低保对象分布表

太原

娄烦县

阳曲县

村数

157

117

40

人数(人)

45708

33674

12034

低保对象(人)

6094

3339

2755

低保对象占比(%)

13.3

9.91

22.9

(一)政策先行,夯实社会救助助力精准脱贫的制度笼子

按照太原市委、市政府《关于打赢脱贫攻坚战的实施意见》(并发【2016】3号),2016年初,太原市民政局在广泛调研的基础上,制定出台了《发挥社会救助政策兜底功能助力全市扶贫开发工作的实施方案》(并民发【2016】41号),对建档立卡户享受低保、医疗救助、临时救助、五保供养、灾害救助及高龄补贴进行政策创制,因人因地施策,拓宽覆盖面,提高救助标准,精准救助,打出了一套社会救助助力扶贫政策的“组合拳”;2017年初,为最大限度地保障退出建档立卡户的贫困人口稳定脱贫,巩固脱贫成效,按照《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》(国办发〔2016〕70号),又制定了《太原市社会救助服务脱贫攻坚“2017年行动计划”》,对实现就业的低保对象,采取扣减工作成本、低保渐退等激励性措施,“扶上马送一程”,帮助稳定脱贫,一场“托底保障、助力扶贫”的攻坚战役在并拉开了序幕。

(二)加强信息核对,助力精准识别

近年来,受信息手段滞后,部门数据不共享的影响,开小车、有多套住房、有稳定收入的人员享受社会救助等不正常现象的发生,广受媒体及社会公众的非议,严重影响政府的形象和公信力。为有效精准识别贫困对象,太原市民政局在救助申请家庭经济状况信息核对管理系统中专门增加了精准扶贫子系统,与公安、人社、房产、工商、财政、国税、地税、公积金、残联、客运、运管、民政(殡葬)12个部门的25项数据进行信息核对,对娄烦县、阳曲县拟确定的扶贫对象家庭收入、财产等信息的核对,最大限度地减少认定过程中的取证盲区,为建档立卡贫困户的确定提供了参考依据,提高了政府公信力。据统计,在精准界定贫困对象工作期间,共接收娄烦、阳曲两县提交的信息核对委托23786户次、63186人次,出具核对报告23786份,为精准建档立卡提供了强有力的技术服务和保障。

(三)大幅提高低保标准,贫困户中最脆弱的人群得到了实惠

最低生活保障是指国家对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的困难家庭给予的生活救助。它的具体实施,需要先以满足基本生活需求为原则设立一条标准线,再根据申请家庭人均收入情况,与标准线相对照实行差额补助。由此,在低保制度诸要素中,标准的核心作用显而易见。就其制度功能而言,它既是衡量是否给予救助的准入线,又是能否满足基本生活需求的水平线,决定着保障范围的大小和保障水平的高低。低保对象是农村最困难、最脆弱的群体。2016年,为最大程度的保障这部分群体的基本生活,太原市将阳曲县和娄烦县的农村低保标准由288元/月提高到320元/月,年标准达到3840元,增加幅度达11%,大大超出了我市当年的脱贫标准(3026元/人/)。一年来,阳曲县累计为脱贫建档立卡对象中的低保户发放保障金906万元,人均补助3288元;娄烦县累计为脱贫建档立卡对象中的低保户发放保障金976.5万元,人均补助2925元,有效发挥了保障基本生活“托底”的功能作用。

表2:太原市2016年“两个标准”及“一个水平”比对示意图

(四)拓宽社会救助覆盖面,助推贫困户早日脱贫

据调研,农村建档立卡贫困户除低保户外,初步估算大约有5000户家庭中有丧失劳动能力的一、二级残疾人或重病患者,即便是在农产业扶贫、光伏产业扶贫、异地搬迁扶贫、转移就业扶贫、生态旅游扶贫等方面给予其帮扶,但由于这些家庭生活支出成本的加大,在三年内实现脱贫目标困难较大,或是极易出现暂时脱贫、返贫现象。为此,拓宽社会救助覆盖面,助推贫困户早日脱贫,是社会救助与扶贫工作对接方案的一项重要内容。《发挥社会救助政策兜底功能助力全市扶贫开发工作的实施方案》(并民发【2016】41号)中,一是扩大了低保政策的覆盖面,对档立卡户中丧失劳动能力的一、二级残疾人或重病患者,单独立户享受低保和分类施保,较好的实现了既定农村低保向脱贫建档立卡户中特殊成员的延伸。据统计,我市农村低保与扶贫衔接政策的实施,新增单独立户享受低保1000余人,人均月补差260余元,极大地缓解了这部分贫困家庭的生活负担;二是提高了医疗救助的比例,建档立卡户与低保对象享受统一的医疗救助政策,将定点医院住院救助比例由现行的60%提高到政策范围内的70%,重病患者提高到80%。据统计,娄烦县2016年共对647人建档立卡户实施医疗救助,发放136.2万元,人均救助2105元。阳曲县2016年共对159人建档立卡户实施医疗救助,发放64.06万元,人均救助4029元,有效地减轻了因病致贫人员的生活困难;三是在全面开展临时救助工作的基础上,重点对建档立卡贫困户中遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境,低保、医疗救助等其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助后基本生活暂时仍有困难的群众,给予应急性、过渡性救助,防止因故返贫。据统计,2016年娄烦县对246人建档立卡贫困户发放临时救助金52.68万元,人均救助2141元。2016年阳曲县对418人建档立卡贫困户发放临时救助金27.82万元,人均救助665元,较好地对遭遇特殊情形的贫困对象进行了保障。

(五)打出民政救助、福利“组合拳”,改善农村生活环境,建档立卡户中的低保对象切实得到实惠

提高五保对象供养标准,把丧失劳动能力的五保对象纳入集中供养范围。加大农村高龄与失能老人的福利补贴力度,健全农村关爱服务体系,对农村低保家庭中80周岁(含)至99周岁(含)老人每月补贴30元;农村低保家庭中60周岁(含)至99周岁(含)失能老人每月补贴60元。据统计,娄烦县为建档立卡贫困户1381人发放高龄津贴158.65万元,人均1149元。阳曲县为建档立卡贫困户227人发放高龄津贴25.94万元,人均1142元。此外,还建立了农村日间照料场所,为留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人等特殊困难群众提供休闲娱乐吃饭场所,丰富农村文化生活,为扶贫攻坚的农村创造良好生活环境。在此基础上,扶贫开发政策精准发力,据市扶贫办统计,2016年,阳曲县对建档立卡户中的低保对象产业扶贫惠及28人、增收19

.6万元,转移就业扶贫惠及85人、增收5.94万元,教育扶贫惠及24人、发放7.2万元,其它帮扶1人、发放0.25万元;娄烦县对建档立卡户中的低保对象产业扶贫惠及535人、增收11.7万元,光伏扶贫惠及155人、增收720万元,转移就业扶贫惠及2310人、增收346万元,生态扶贫惠及45人、增收9万元,教育扶贫惠及45人、发放9万元,其它帮扶78人、发放45万元。政策的落地、补贴的到位、扶贫开发精准发力为我市扶贫攻坚起步有力起到了积极的作用。

二、存在的问题

1、我市低保对象和建档立卡贫困人口重合度偏低的问题

由于历史发展的多方面原因,农村低保和扶贫开发在管理部门、认定条件、认定程序和基层操作等方面不尽一致,导致农村低保对象和建档立卡贫困人口重合率不高。根据国务院扶贫办提供的数据,2015年底全国建档立卡人口5623万,其中农村低保对象1782万人,占建档立卡对象的32%。根据山西省民政厅提供的数据,2016年底全省建档立卡人口230万,其中低保对象46万人,占建档立卡对象的20%。根据长治市民政局提供的数据,2016年全市建档立卡人口25.25万,其中低保对象5.4万人,占建档立卡对象的21%。而我市低保对象占建档立卡对象的比重仅为13.3%,与全国相比少了10个百分比,与全省和兄弟地市相比也少了7个百分比。

2、农村低保制度与扶贫开发政策的衔接有空挡的问题

本轮脱贫攻坚的目标,是实现贫困人口在“十三五”期间与全国人民一道同步实现小康。这就要求必须统筹扶贫和救助资源,综合施策、因户施策、因人施策,既要实现困难群众吃穿不愁,保障困难群众的基本生存权;又要实现困难群众基本医疗、义务教育、住房安全有保障,维护困难群众的发展权。具体来说,就是要通过做好农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接,对完全或部分丧失劳动能力的贫困人口作出兜底性制度安排,通过农村低保制度维持其基本生活;对具有发展能力的贫困人口则采取扶贫措施,帮助其脱贫致富,形成低保保障生活、扶贫促进发展的良性格局,确保所有农村贫困人口与全体人民一道迈入小康社会。调研中我们发现,经过一年的扶贫开发措施,阳曲县2016年底脱贫退出建档立卡2970户7024人,娄烦县2016年底脱贫退出建档立卡4005户11764人,其中除少数属自然死亡退出外一个低保对象也没有。据市低保中心统计显示,2016年底,阳曲县岁低保对象有2030人,除去丧失劳动能力的重大疾病170人、一级残疾1270人、二级残疾423人、三四级残疾143人外,还有24人属身体健康有劳动能力的正常群体;娄烦县岁低保对象有3688人,除去丧失劳动能力的重大疾病141人、一级残疾131人、二级残疾202人、三四级残疾318人外,还有24人属身体健康有劳动能力的正常群体2896人。很显然,这两县农村低保对象在享受本地产业扶贫、光伏扶贫、旅游扶贫、转移就业扶贫等项目上存在空挡,基本没有共享扶贫开发政策,存在部门分割、各自为战现象,“铁路警察各管一段”,政策不衔接、数据不共享、管理不协同,有盲区、空白。

3、临时救助水平参差不齐,救助标准偏低,对解决贫困对象实际困难能力差的问题

太原市于2015年出台了《临时救助规程》(并民发[2015]97号),规定对因火灾、交通事故、重大疾病等导致基本生活暂时出现困难的家庭,根据收入与支出的倍数关系,一次性给予3000元、5000元、8000元以下金额的临时救助。从我市2016年临时救助实施情况来看,娄烦县对246人建档立卡贫困户发放临时救助金,人均救助2141元,阳曲县对418人建档立卡贫困户发放临时救助金,人均救助665元,二者人均救助金相差1476元。调研中我们发现,阳曲县2016年为建档立卡户发放元不等的临时救助金,额度的评定主要依靠村委会一级组织,由其进行平衡把握,再出具困难证明,通过评议会程序后上报乡镇复核、县民政局审批。突发变故的支出和收入关系显现的有些弱化或是没有,“撒胡椒面”的现象比较突出,某种意义上带有村委会自治组织“求稳定、搞平衡”的感情色彩,对有力解决贫困对象突发意外、变故能力还不够,有背国家建立实施临时救助制度的初衷。

4、农村低保制度顶层设计有缺失,医疗专项救助对扶贫攻坚保障不到位的问题

在现行的农村低保对象认定条件上,我们一直采取户籍、家庭收入、家庭财产三个基本条件,只考虑了收入型贫困,但对刚性支出等致贫因素缺乏有效应对,常常带来了一部分低保边缘户,虽然家庭收入超过低保标准,实际生活非常困难,但按现行规定又不能纳入低保,现实中就会存在一些“应救未救”的现象;在低保对象认定程序上,基层实际操作有难度与政策设计存在偏离。比如:《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》(国发〔2012〕45号)规定,乡镇(街办)在村(居)民委员会协助下,应当对最低生活保障申请家庭逐一入户调查。实际中,乡镇(街办)仅有1名固定民政助理员具体承办,不仅需负责民政五项社会救助的受理、申请、入户,提供家庭经济状况情况,还要兼办住房、教育等救助的相关工作,再加上地域面积较大的问题、没有公务用车的问题、办公经费相对紧张的问题、定期审核周期重复的问题,常常“拉不开栓”、“心有余而力不足”,只能依靠居(村)委会一级的意见进行“程序式”的审核,即便是需要入户核查,也得在非集中审核月份抽调乡镇(街办)的其他工作人员开展,及时入户核查的质量不同程度地受了影响;民政部《最低生活保障审核审批办法(试行)》规定,乡镇(街道)应在村(居)民委员会的协助下,组织村(居)党组织和村(居)委会成员、熟悉村(居)民情况的党员代表、村(居)民代表等对申请人家庭经济状况调查结果的客观性、真实性进行民主评议。实际中,受“你好我好大家好,一团和气”和“不惹人”思想的影响,这种形式的“听证会”往往偏重于过程,对其结果的客观性、真实性和有效性则难以或无法把握,“形式化”的成分占了主导地位。

在社会救助制度设计上,低保制度是来解决长期性生活困难的问题,医疗救助和临时救助是解决因遭遇急难事件导致的短期家庭贫困,但在实际中,这些单项救助制度惠及重点又恰恰是低保群体,其他的也只能“杯水车薪”慰问式的救助。以太原市为例,新执行的《重特大疾病医疗救助实施意见》规定,医疗救助对象主要有重点救助对象(以低保户为主)、低收入救助对象(家庭人均收入在低保标准1倍以上2倍以内的)和因病致贫家庭的重病患者,据《太原市2017年一季度医疗救助报表》显示,全市一季度住院救助2118人次,支出733.9万元,其中以低保户为主的重点救助对象1510人次,支出455.3万元,分别占比71.3%和62%。全市一季度门诊救助781人次,支出43.1万元,其中以低保户为主的重点救助对象653人次,支出35.6万元,分别占比83.6%和82.6%。再具体到每个县(市、区),除小店区(一季度住院救助100人次,其中以低保户为主的重点救助对象24人次)非重点对象救助比例大于重点救助对象外,其他九个县(市、区)只对个别几户或是十几户非重点救助对象进行救助。

5、社会救助对保障“两不愁”的目标基本实现,“三保障”兜底还需进一步完善

按照本轮中央脱贫攻坚部署,必须彻底解决贫困人口的“两不愁、三保障”问题,而不仅仅是维持困难群众基本生活。从2016年阳曲县和娄烦县社会救助工作实施情况看,阳曲县共有农村低保对象4287人,人均低保补差达到了3192元/年,娄烦县共有低保对象10827人,人均低保补差3288元/年,都远远超过了当年的脱贫标准(3026元/人/年),如再加上针对低保对象实施的医疗救助、临时救助、高龄津贴、危房改造补助、灾害救助等,社会救助政策均有效保障了这部分农村最困难、脆弱的“吃、穿不愁”问题,但如果在义务教育、基本医疗和住房安全这三个方面不及时采取措施或是不能享受扶贫优惠政策,“三保障”目标的实现还将面临困难。比如:当前教育扶贫侧重义务教育阶段、侧重贫困户,范围比较窄。而实际中,因学前教育、职业教育和高中教育致贫的非贫困户和返贫的贫困户仍占相当大的比例,教育扶贫还需扩大范围;农村住房、道路建设、环境卫生、村容村貌、信息通讯等方面有待进一步提升,农村基础设施还需日臻完善;农村留守老人、儿童等困境人员的关爱与帮助还不够,特别是精神慰藉关怀较少,等等。凡此种种,如果到2020年,我市1.5多万农村最困难、最脆弱的低保对象仍没有实现义务教育、基本医疗和安全住房“三保障”,生活上还面临很多困难,必定会严重影响国内外各方面对脱贫攻坚成果的评价。

三、原因分析

1、低保和扶贫两项独立的政策体系决定了对象认定不可能100%重合

通过调研,我们发现,农村低保和扶贫开发这两项业务的认定基数不同,虽然都是针对“家庭”实施的,但农村低保是以“父母与未婚子女”组成的家庭开展的,扶贫部门则是以公安户籍确定的“户”为单位进行的,造成了人数、户数相差较大的问题。比如:一个因残、因病的贫困家庭,整体纳入了建档立卡户,其中只有符合条件的“小家庭”收入低于低保标准,纳入了低保保障范围,造成了建档立卡贫困户中人数比低保人数多的问题;收入核算指标不同。我市农村低保严格按照户籍、收入和家庭财产三个要件进行,而精准扶贫统计调查测算以人均年纯收入为标准,两者之间存在数差,特别是在对农村老人的赡养费计算上,农村低保要核算其子女收入,进而计算应给付老人的赡养费,出现了有的评上了精准扶贫对象,却不符合低保条件的现象。再加上近年来,审计、纪检对审核不清收入的追究,对农村集体经济合作社等工商信息纠正过激,导致基层社会救助工作人员如惊弓之鸟,出现凡是比对有疑似信息的,予以停保对待。客观上也造成了一些贫困户不能享受低保的现象;还有就是操作方面的原因,基层认为低保和扶贫是两项惠民政策,在低保户和扶贫户评定中,为了平衡关系,享受低保的不纳入精准扶贫,申报了精准扶贫就不再享受低保,非此即彼,出现二选一的现象。此外,还存在一些个人人缘口碑极差、“好吃懒做”的贫困对象,低保听证会评议通不过,最后都纳入了建档立卡贫困对象了。低保和扶贫是两项各自独立的政策体系,低保除了考虑家庭收入外,还有财产条件、户籍条件限制,有一系列规范程序,不符合低保条件和低保程序的,不能纳入低保范围。扶贫亦是如此。因此,实现低保对象和建档立卡人口100%重合,理论上讲不通,实际操作中也很难行得通,除非将这两项政策合二为一。

2、制度设计的时代性决定了其本质特征

一项公共政策的制定实施无外乎是为了保障社会公平和正义,为人们提供发展的权利和机会,以利于社会健康、持续发展,造福每一个社会成员。低保制度也不例外,我国的城市低保制度在建立之初,主要是为了妥善解决城市贫困人口的生活困难问题,其建立背景主要源于20世纪90年代国有企业、集体企业改制剥离的大量失业、下岗人员的出现,上海市试行,规定“凡城市居民,家庭人均收入低于市府规定的最低生活保障线,都有权向政府有关部门申请社会救助”,由此拉开了中国社会救济制度改革的序幕。实践证明,城市低保制度开创了一种既符合我国国情,又与国际接轨的社会救助新模式,对保障城市困难群众的基本生活、维护城市社会稳定、推动经济体制改革都起到了重大促进作用,较好的完成了当时的历史使命。2005年,在“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的指导思想下,引用城市低保的救助模式、设定程序,民政部正式推广建立农村低保制度,2007年国家层面又下发了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发〔2007〕19号)。2012年,按照《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》(国发〔2012〕45号),民政部整合城市、农村低保审核审批办法,制定了《最低生活保障审核审批办法(试行)》(民发〔2012〕220号)。至此,城乡统筹的低保审核审批办法正式施行。

但随着改革不断深入、市场经济的不断完善,这项“以收入为衡量杠杆”的社会救助制度逐步暴露出受助者“被动救助”、“消极救助”、需要大量人工成本核实家庭经济状况、“养懒汉”、“含金量”大增造成的“福利依赖”等弊端或缺陷,特别是在“全面小康,不让一个人掉队”的今天,以低保制度为代表的社会救助政策有必要或是必需进行根本性的变革,从顶层设计上来改变其制度本身的局限性,更好地服务于全面建成小康社会。

3、宁可不救也不敢救错的思想在基层已占一席之地

在诸多的社会救助业务中,核算申请对象家庭收入、评估其家庭生活水平已是必须的“准入证”。实际中,受就业多元化、收入多样化的影响,隐形收入难以掌握,作为审核受理主体的乡镇(街办)一级很难或是不可能准确认定其家庭收入,只能靠收入证明、村居委证明来验证。特别是在核算农村家庭收入时,农村家庭收入主要依靠务农(种植和养殖)、打临工和个体经营等方面的收入,这些收入不固定,随季节、个人因素和自然条件等变化性较大,都难以精准测算,按惯例由其村委会开具证明估算收入。不仅如此,在评定其能否享受低保待遇时,还得核实、调查其子女收入,以此计算其应付的赡养费,难度和可信度骤然剧增。“以收入定待遇”带来的“错保”、“多发”、“少发”问题时有发生。近年来,审计、纪检常以“收入不精准、过程走形式”为由对基层社会救助工作人员追责处分追责事件屡屡发生,比如:2016年初,因太原市万柏林区化客头街道北头村王XX等两位村民存在错保问题遭群众举报,经核实查明事由是北头村村委会出据不实收入证明,一批基层民政干部因此被问责,分别给予万柏林区民政局低保中心主任诫勉谈话、农村低保科科长党内警告处分,给予民政助理员记过处分,化客头街道的相关领导也受到不同程度的处理。原本基础薄弱的基层民政队伍雪上加霜,纷纷“跳槽”、“转岗”,无奈之下,萌生了“少保障一人出错少一分”、“宁可不救也不敢救错”的思想。这些问题的出现,暴露出在实际中缺少一个相对独立的第三方的中间评估机构,来客观、准确的核查申请对象家庭经济状况,来充当困难群众的“维权人”。

4、忙于应付检查真抓实干不力,自身意识不强脱贫缺少动力

在当前压力型体制之下,我市精准脱贫存在自上而下的任务分解和考核压力,社会救助助力扶贫亦是如此。所以,基层不得不将大量精力和资源用来应对上级下派的各种检查、数据统计和指标脱贫等事务中。同时,基层“两委”作为开展精准脱贫、社会救助政策的“具体政策执行者”,往往是矛盾的集中点,面对不断成长的社会力量和不断增多的参与诉求上,明显能力准备不足,治理方式上重管制轻协调、重堵轻疏的现象仍然普遍存在,忙于应付检查真抓实干不力。此外,建档立卡贫困户特别是低保对象中受教育程度普遍偏低,生产经营能力较低,缺乏致富能力和发展门路,同时大多居住在缺水、土地贫瘠、资源缺乏、交通不便等自然条件恶劣、生态环境脆弱的地方,这些人思想观念陈旧,主动意识不强,“等、靠、要”思想严重,不思进取,只想着留在贫困、低保的人群里,享受国家给予贫困人口的各种政策待遇,没有主动在新发展理念的引领下,在市场经济的大潮中,立足于当地、立足于产业、用勤劳的双手改变贫穷落后的生活环境,从而使自己走上小康生活,一味地向国家伸手,向贫困人群靠拢,想方设法“制造资格”分杯羹,这种主动意识不强,脱贫缺少动力的现象,只有在我们宣传贯彻落实精准扶贫精准脱贫的政策中提高他们的觉悟,改变他们的观念,增强他们的信心,培养他们的技能,注入主动脱贫的动力,从囿于他们贫困的生活中走出来,走上共同富裕的道路。

四、对策建议

抓好脱贫攻坚工作,整个社会有着不可或缺的,更需要社会救助来“兜底”。但“兜底”扶贫是不是能够实现应兜尽兜、兜住兜牢,关键在精准,突破发展的瓶颈也在精准。结合我市阳曲县、娄烦县一年来工作的实际,当前和今后一段时期应重点做好:

一是通过政府购买服务的方式,组建一支具有专业社工资质的、独立于村委会自治组织之外的村级“社会救助协理员”队伍。利用这支队伍,将一些事务性、服务性工作进行委托,客观地调查居民家庭经济状况、合理地对其家庭应享受的社会救助作出评估、准确地向政府提出相应的救助,充当困难群众社会救助的“维权人”,提升社会救助的服务水平,并实行“个案”负责制,全程负责跟踪申请受理到审核审批一站的办结情况,实实在在地解决一些街办(乡镇)基层政府服务触角延伸不实、不细、经办能力不足的问题。这支队伍的建立,不仅可以使“专业队伍做专业的事”,而且有效回避了村委会一级主观思想的左右。对此,应在阳曲县和娄烦县进行试点,选择相对成熟的社工组织,总结经验成熟后,按照“先农村后城市”的原则,逐步在全市推广。

二是加强农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接,对于不在建档立卡范围内的农村低保对象、特困人员统筹使用扶贫开发政策。贫困人口在“十三五”期间与全国人民一道同步实现小康,意味着我国的反贫困事业进入了开发扶贫和救助扶贫“两轮驱动”的新阶段。具体来说,就是要通过农村低保制度对完全或部分丧失劳动能力的贫困人口作出兜底性制度安排,维持其基本生活;对具有发展能力的贫困人口则采取扶贫措施,帮助其脱贫致富,形成低保保障生活、扶贫促进发展的良性格局,对此,应积极协调有关部门,按照《国务院办公厅转发民政部等6部门关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》(国办发〔2016〕70号,以下简称“意见”),利用组建的“社会救助协理员队伍”对农村低保家庭致贫原因进行统计、分析,对符合条件的分门别类、精准纳入产业扶持、易地移民搬迁、生态保护、教育扶持、医疗保障、资产收益以及社会扶贫等政策覆盖范围,在“输血”救助的同时增强其“造血”功能,避免在建档立卡贫困人口和低保对象、特困人员之间制造政策“鸿沟”,形成新的“悬崖效应”,引发困难群众攀比,进而影响社会和谐。此外,还需研究制定两项制度有效衔接的实施意见,明确工作目标、重点任务、实施步骤和保障措施,强化政策衔接、对象衔接、标准衔接、管理衔接、信息衔接、考核衔接,切实为发挥好两项制度在打赢脱贫攻坚战中的作用提供保障。

三是实时修订政策,完善农村低保制度。毋庸讳言,农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接,为农村低保制度的规范完善提供了难得机遇。对此,要充分利用好贯彻实施《意见》的契机,在户籍、家庭收入、家庭财产三个基本认定条件的基础上,适当考虑家庭刚性支出的情形、范围及减免额度。探索对于实现就业的低保对象,采取扣减工作成本、低保渐退等激励性措施,“扶上马送一程”,避免出现“辛勤劳动的过得不如好吃懒做的”现象,积极调动贫困群众自主脱贫的主动性,帮助他们实现稳定脱贫。研究对刚性支出大的残疾人、大病患者单或是其他特殊情况单独立户的政策,实施“精准低保”,减轻其家庭生活负担;在低保对象认定程序上,紧紧围绕政策设计初衷,对申请、入户、听证会议、张榜公示等环节大胆创新突破,不断完善低保对象认定机制,优化管理服务流程,促进农村低保制度在服务脱贫攻坚中科学化、规范化发展。

四是用好资金管好资金。习近平总书记强调:“要加强扶贫资金阳光化管理,集中整治和查处扶贫领域的职务犯罪,对挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的要从严惩处。”加强对社会救助资金使用的监督管理,是做好社会救助助力扶贫工作的重要保障。一方面要用好现有社会救助资金,在盘活存量的基础上,确保增量,提高资金使用效率。“盘活存量”即严格按照各项社会救助政策,确定救助对象,除重点救助对象外,一定得把“支出大于收入”的群体囊括进来,解决其家庭的“燃眉之急”。据统计,截止2016年底,阳曲县临时救助资金滚存结余154.94万元,医疗救助资金滚存结余72.3万元;娄烦县临时救助资金滚存结余160.55万元,医疗救助资金滚存结余329.3万元。时下,应对“社会救助协理员队伍”摸底统计的群体,有针对性地开展专项救助,及时将资金发放到户,发挥资金效益的最大化;“确保增量”,就是进一步加大中央、省、市三级专项资金对贫困地区的倾斜力度,依法依规配套,形成正常的、可持续的资金增长机制。另一方面,要完善资金使用监督机制,扎紧制度牢笼,严格资金拨付使用程序,把资金管好。同时,加强对干部不作为或乱作为的监督问责,层层传导压力。

五是加强政策宣传,转变思想观念,增强自主脱贫意识。扶贫重在扶志,使贫困群众树立脱贫信心,社会救助亦是如此。“授人以鱼不如授人以渔”。首先要对有劳动能力的低保户从头脑中消除贫困的意识,从原来自给自足、安于现状和不思进取中解脱出来,将党和国家的扶贫政策吃透吃准,要结合各自的致贫原因做好宣传,要善于用群众的语言宣传党的方针政策,加强对贫困群众的教育引导,保证贫困群众能够理解,特别是要及时对贫困群众的疑虑进行解答和说明,帮助贫困群众坚定脱贫信心,激发其自力更生的内生动力;在实际工作中,必须考虑到低保户的自我“吸收消化”能力,改进具体工作方法,让帮扶双方成为脱贫共同体。以产业扶贫为例,在选择扶贫产业时,要结合贫困群众的接受能力,引导群众选择具有本地特色和优势的产业,特别是易上手、见效快的,避免“高精尖”、培训后群众依然难以掌握的,防止其产生“知难而退”的心理。同时,通过贷款支持、技术指导、保险保障等措施,降低产业门槛,增强抵御风险能力,从而提高贫困群众的参与度和脱贫成功率。在产业扶贫过程中,不要只是发钱发物,可适当让低保户分担部分成本,数额不必过大,通过承担成本以提高其对产业的重视。此外,还可以组织低保对象参观脱贫成功的典型地区和农户,尤其是本地、本村的成功案例,通过眼见为实的参观学习,来增强他们的脱贫信心,树立“宁愿苦干,不能苦熬”的理念。

精准扶贫精准脱贫是一项系统工程,需要全社会共同努力,特别是要各级政府、有关部门合力攻坚。太原市社会救助助力精准扶贫、精准脱贫工作仍然在路上,我们要坚决贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,按照中央、省、市脱贫攻坚的部署和要求,结合实际,大胆创新、先行先试,为2018年提前实现娄烦、阳曲两个贫困县全部摘帽,全市现有贫困人口中最脆弱的人群全部脱贫,全面建成小康社会而继续努力。

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